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中国出入境旧制度惯性之下的签证歧视
2012年01月17日09:14财新网曹海丽 叶逗逗我要评论(100)
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[导读]面对日益增多的国际交往机会,很多有频繁出入国境需求的中国人,经常为国境门槛所困扰。目前,已有一些国家和地区给予中国人落地签证或特例免签的便利待遇,可是国内政策和制度却构成障碍。
目前相关的信息均来自个人的收集整理。不少网站曾转载一篇“中国因私护照免签落地签国家大全”,源自网络百科全书维基百科中的“中国护照”词条。其中一些信息和“行走40国”提供的并不完全一致,比如“行走40国”称贝宁和毛里求斯为免签,前者称是落地签。
显然,相关政府机构并无对国人出境便利的服务意识,他们更重视管理。对于外国的落地签或免签便利却因国内边检政策而受阻的问题,公安部出入境管理局的人士在接受财新《新世纪》记者电话咨询时表示,出入境权是国家事权,国内法要高于国际法,其他国家的单方面国内立法不能影响中国的国内立法。
他承认,中国公民不能自由出境去往可落地签国家,主要是因为出入境管理的相关政策没有调整。如果他方向中国公民开放落地签或免签,需要通过外交途径告知中方,照会主管机构,否则仍视同需办签证出境。而像南非气候大会的案例,免签属于特殊政策、临时措施,同样需要对方国家通过正式途径照会中国主管机关,边检才会放行。
互免签证“官民有别”
中国已经和74个国家签订了互免签证协议,这些国家多为亚非拉第三世界国家,以及前苏联和东欧国家,且只针对外交护照和公务护照
其实,外交部网站上并非没有免签信息。截至2011年9月,中国已经和74个国家签订了互免签证协议。这些国家的完整名单在外交部的网站上有公布。
所谓互免签证,是有关国家之间以条约形式或依据国际惯例,事先为某种人员取得了凭护照或其他身份证明入境的法律认可,是由国际法预先给予的整体性的入境许可证明,而不是通常采用的对申请人个人审批的方式。
但是,细究这些和中国有互免协议的国家,多为亚非拉第三世界国家,以及前苏联和东欧国家,几乎没有西方发达国家。
不仅如此,这些免签协议,基本只是针对外交护照、公务护照,或者因公普通护照,基本不针对因私普通护照。
中国的护照和国际上其他大多数国家一样,分为普通护照、外交护照和公务护照。但中国的特别之处在于,普通护照又分为因公普通护照(即公务普通护照)和因私普通护照。
外交护照主要颁发给中国党、政、军高级官员,全国人民代表大会、中国人民政治协商会议和各民主党派的主要领导人,外交官员、领事官员及其随行配偶、未成年子女和外交信使等。
公务护照主要颁发给各级政府部门副处级以上官员、派驻国外的外交代表机关、领事机关和驻联合国组织系统及其专门机构的工作人员及其随行配偶、未成年子女等。
公务普通护照,主要颁发给各政府部门副处级以下干部和国有企事业单位因公出国人员。
普通护照主要颁发给出国定居、探亲、访友、继承财产、留学、就业、旅游等因私事出国的中国公民。持因私普通护照的公民无法享受上述免签待遇。
上述74个国家和地区中,只有少数国家将条件放宽至团体旅游。此外还有一个国家对中国因私普通护照免签,即欧洲袖珍小国圣马力诺。外交部领事司的有关人员告诉财新《新世纪》记者,由于没有直飞该国的航线,需从意大利入境,中国旅行者仍需申请申根签证,因此这一免签协议形同虚设。
为什么互免协议中“官民有别”?外交部领事司有关人员私下透露说,从中方来说,当然希望能为更多的人争取免签,但这并不单方面取决于中方。一位不愿具名的国家法专家也向财新《新世纪》记者表示,这不是中国单方面说了算的,“这是双方同意才能达成的协议”。
由于互免协议是对等协议,这也意味着,中方也只允许协议国的外交及公务护照免签入境。
争取免签国际地位
是否给予中国公民免签,是对中国综合实力的衡量
长期以来,公众对哪些国家可以向中国因私护照提供免签或落地签所知甚少。当然,从官方的角度,这种宣传意义并不大,因为根据相关规定,不论抵达国什么情况,都得凭签证或其他入境许可证明,才能出境。
按照一个名为“亨利氏国际旅行自由度指数”(Henley Visa Restriction Index)的机构2011年的排名,中国的国际旅行自由度在48个国家和地区中排在倒数第6位,仅在伊朗、尼泊尔、黎巴嫩、巴基斯坦和阿富汗之前。这家机构将中国免签国家统计为40个。
刘国福教授认为,是否给予中国公民免签,是对中国综合实力的衡量。中国经济虽然发展很快,但人口基数很大,层次也很多,各种差距在不断扩大,包括贫富差距、地区差距和人的群体差距。而外国在衡量是否给予免签待遇时,因为担心自己国家的经济、社会受到冲击,会考虑这个国家最贫穷群体的状况。
一位不愿具名的国际法教授指出,一般西方发达国家在签证问题上对中国有两大顾虑:一是意识形态惧怕;二是对庞大的中国人口的顾虑。所以,免签的事情只能慢慢做起来。现在越来越多的国家已经和中国签订了司法协助条约和引渡条约。
有学者指出,争取免签就是在争国际上的地位。
比如,中国台湾地区便以免签为荣。台湾地区领导人马英九在竞选连任造势活动中,就将台湾获得的免签国家数量作为政绩的一部分。他声称,在他任内,台湾获得的免签国家从54个增加到了124个。2011年12月22日,台湾更是获得加入美国免签证计划(Visa Waiver Program, VWP)候选地区的提名。
2011年11月,香港特首曾荫权也表示,已向美国国务卿希拉里提出,希望美方可以给予香港特区护照持有人免签证入境安排及取消双重征税。目前,持有香港特区护照的公民,只有前往美国属土关岛或塞班岛可豁免签证,到美国其他地方旅游、留学或工作,都要申请非移民签证。
香港特别行政区政府网站提供的资料显示,目前全球已有143个国家及地区接受香港免签证安排。
当然,中国大陆要想获得西方国家的免签待遇,短期内暂无可能。但随着经济和社会的快速发展,不少国家,包括发达国家,已经逐步放宽对中国公民入境限制,特别是为吸引中国游客而作出一些特殊安排。比如欧洲大部分国家向中国游客开放了团体和个人游,在签证办理程序上简化了许多。美国驻华大使骆家辉也在一个月前的一次公开场合表示,将以缩短等候时间、延长签证面试工作时间、增加签证官员、扩大工作空间,增添面试窗口、延长签证有效期限等措施应对日益增多的中国申请者。
但中国公民出入境相关政策,没有随外部环境的变化而相应调整。有人担心,如果允许中国公民自由出境到免签或落地签国家,可能会发生借道偷渡到他国的情况。
但事实是,偷渡都是在有严格限制的情况下发生的。而且限制越严,偷渡越严重。对大部分公民来说,如果大陆的政策不调整,利用香港前往无需签证出境的第三国将是最现实的选择。 华侨回国难 虽然仍是中国公民,华侨归国定居要经历漫长申请,恢复身份需经历重重关卡
华侨仍是中国公民,但由于户籍被取消,身份证件被收回,如果要短期回国,在购房、买车、教育等方面会遇到种种障碍。程西/东方IC
国务院侨务办公室2011年11月公开的一项题为“华侨华人分布状况和发展趋势”的课题研究报告显示,全球华侨华人的总数约为5000万人。其中,华侨为定居国外的中国公民。
2011年12月26日,十一届全国人大常委会第24次会议首次审议的《中华人民共和国出境入境管理法(草案)》,对华侨在国内的短期生活的身份凭证问题以及华侨归国做了相应的规定,但对于保障华侨的归国权还远远不足。
华侨的身份困境
中国现行的《公民出境入境管理法》规定,居住国内的公民出境定居的,须到当地公安派出所或者户籍办公室注销户口。
这样一来,华侨虽然仍是中国公民,但由于户籍被取消,身份证件被收回,如果要短期回国,在购房、买车、教育等方面会遇到种种障碍。如果要选择回国定居,身份的恢复也要经历重重关卡。
随着申领护照条件的放宽,一些华侨出国定居也不必再去办理户籍注销手续或者交回身份证。可是因为计划生育工作,以及为了减少辖区内的人口数,一些地方政府会注销长期不在国内居住的人员的户口。
福建省福州市从事侨务工作20多年的退休干部郭仲仁对财新《新世纪》记者说,一些华侨因投资贸易、旅游、探望亲属等原因来往于居住国和中国,国内身份证可以对他们投资、银行开户、旅游住宿、购房购物提供护照无法提供的方便和便利。
比如,旅美华侨林先生,2005年拟在福州注册成立公司,因使用护照和绿卡就必须用外币注册。由于其资金大部分来自前些年在国内参与朋友投资的股份所得,必须用人民币去兑换外币。
一些在中国就读的华侨高中生,因为既没有身份证,也没有达到国家规定的“最近四年在外住满两年”的华侨学生报考条件,所以无法以国内的学生身份参加高考,又不能以华侨的身份参加专门针对侨、港、澳学生的统一考试。
中国政府还规定,如果华侨要办理中国的身份证,就要向公安部门交回在外国的居住证件和护照。
郭仲仁表示,外国的定居证是外国政府提供,中国政府要收缴,显然是不合理的。
2011年12月31日开始公开征求意见的《出境入境管理法》草案规定,定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的,可以凭本人的护照证明其身份。
北京理工大学法学院教授刘国福认为,金融、教育等事务的表述不够严谨和周延,内涵和外延均不能与华侨回国期间需要证明身份的情形相同。而由于护照上没有公民的身份证号码,有些部门的系统只认身份证号,所以未必能解决问题。
刘国福提议,在《出境入境管理法》草案中删除此条规定,同时修改《居民身份证法》为《公民身份证法》,将身份证法的适用范围由国内居民扩展到中国公民,彻底解决华侨回国期间身份证件的问题。
归国重重限制
在华侨归国的问题上,当前实施的《华侨回国定居管理规定》以及《华侨回国定居审批管理办法》征求意见稿都设置了严格的条件。
比如程序上规定,华侨申请回国定居,需向中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他的驻外机构提出申请。由省级公安厅的出入境管理部门负责审批申请,并且签发华侨回国定居证明。
除了要在国外连续居住满三年,每年在国外居留不少于十个月,华侨申请办理户籍还要符合以下条件:结婚三年以上,申请与国内配偶团聚的;年龄不满16周岁,父或母在国内常期居住的;年龄60岁以上,本人或国内亲属能够解决生计的;经国内政府部门,县级以上事业单位,年纳税额30万元以上企业正式聘用的;在国内经商、投资,时间超过三年等等条件。
有些地方还增加了一些附加条件。比如,浙江省规定办理户籍必须要连续居住三个月以后。
《出境入境管理法》草案第12条规定,定居国外的中国公民要求回国定居的,应当在入境前提出申请。
在郭仲仁看来,华侨在国内定居,是作为中国公民的正当合法权益,在这一问题上设置种种关卡显然与相关法律相违背。
“尽管经常说华侨回国的重要性,却一直在公民权问题上不做任何改变。”他说。
刘国福教授建议删去这个条文。他表示,公民回国权是公民享有的一项基本人权,定居国外的中国公民即华侨也同样享有回国权,不得任意加以剥夺。《草案》没有规定华侨回国定居的申请条件,很容易被理解为是对华侨回国权的剥夺。
刘国福教授还认为,赋予华侨回国权不会对中国造成大的冲击。尽管中国有近5000万华侨华人,但在华侨社会已经转变为华人社会的大背景下,华侨人数极少,仅约为100万。赋予华侨回国权,他们也不一定会回国定居。而不赋予华侨回国权与中国已经加入的若干国际公约相悖,容易引起国际纠纷和人权攻击。
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