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蔡定剑：没有大学自治，就谈不上教育改革[转帖]
2009年04月29日 中国改革杂志
大学自治就是大学有权力来管理学术问题，司法和行政都不应干涉。 我从政府官员转变为学者，深有感触的是我们的大学太官僚化了，我原来从没认为大学校长、下面的那些处室是什么官，但是一到大学里，发现他们确确实实是官，而且相当多的人拼命争这种官。教育主管部门把学校完全纳入行政体系，大学成了教育部的一个下属部门。 教育体制改革，没有把大学自治作为改革的重要目标，是非常悲哀的事情。大学没有自治，教育就不可能实现他的根本目标。我是宪法学者，从宪政的角度看，如果没有大学自治，就不可能有国家的自由、民主和法治。 大学为什么要自治？我要强调几点理由： 第一，思想的自由和有不同意见的争论，是追求真理的唯一的途径。没有大学自治和学术自由，只有领导的意见正确，追求不了真理。 第二，没有大学自治，怎么会有创新国家，怎么会有创新型社会。没有独立精神的人，奴化的人要做新型的学术和科研，是不可能的事情。 所以，我觉得在教育改革中，大学自治应该作为头等重要的事情，这是宪法的基本权利。 宪法35条讲言论自由，这是大学自治的一个基础。宪法的第47条还规定，公民有进行科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由，这一条很少受到重视和强调，这就是大学自治的宪法基础。 就像中国必须走向法治、民主一样，教育体制改革的目标，必须是大学自治和学术独立，没有这一点，中国的教育不要谈什么改革。不少人支持大学自治的观点，但会说不现实。我觉得我们一定要把这个目标确定下来，我们要有这种共同的声音，共同的目标，这样才会有可能。 大学自治目前应该怎么做？ 第一， 解决大学的外部干涉问题。教育法里规定“党委领导下的校长负责制”，我呼吁修改教育法，就是实行校长负责制，党的领导是政策指导。 第二，大学行政化和官僚化问题必须解决。这需要解决大学校长由教育部任命的问题，校长的产生应由学校和教授委员会决定。现在不仅是校长，重要大学里面副校长基本上都是教育部来定，结果部里的局长、处长都派到各个学校里当校长、副校长，学校成了教育部提拔官员的地方，这很可怕。 第三，大学自治还意味着大学能够独立地处理内部事务，自主管理而不受外界干涉。一是要解决校长负责制问题；二是要建立校董事会制度和教授委员会制度。像教授聘任这样事，让学校教授委员会来聘任自己的教授、校长，不应该受到干预；三是学生应该建立自己的学生自治会，参与学校的管理，现在的学校事务中，听不到学生的声音，这一点要得到改变。 第四，学术自由，学术自治。主要解决学术问题不受行政、司法的干扰。现在我们评职称、授学位、还有学校管理制度如考试作弊的争议处理，是跑到法院去诉讼，让法院来判断是不是应该给学生授学位，是不是评老师做教授，这是很荒唐的事情。 李宝元：教育部必须敢于革自己的命 尽快形成“政府宏观间接调控，学校多元自主办学，各方社会力量协同”的教育体制新框架。 共和国走过了60年，一半时间是在“计划经济”漩涡里折腾，后一半时间“改革开放”了，“市场经济”了，但在“民生”领域，如教育，至今没能真正走出“计划经济”模式，导致与外部高度市场化了的其他领域发生严重“碰撞”，激荡出很多莫名其妙甚至令人啼笑皆非、痛心疾首的问题。与此同时，原来的“计划”也改称“规划”，制作模式也发生了很大变化，但“政府自上而下框定思路—— 专家精英理性自负献计献策—— 主管部门秀才作文斟字酌句—— 文件下发束之高阁抛到脑后”的基本套路没变。虽然这次向社会公开发布征求意见公告，但其中形式化、“秀”的成分要大于实情真义。要不，问题如此繁乱、涉及千家万户、关系国计民生的这么大一个“国家教育中长期规划”，怎么就留给十亿大众短短一个月时间“发表意见”？ 十余年前，我曾经专门考察研究过法国、日本的“国家计划”模式，吃惊地了解到：原来这些“反动的资本主义国家”，一直在“搞计划”，不过他们不是把计划作为行政命令来搞，而是当作与社会民众互动沟通、民主政治协商的重要工具和方式来使用，计划组织运作模式完全是自下而上。其过程互动性、程序公正性要大于具体结果的指向性。回看我们的规划，特别是在这个被大家称作“计划经济最后堡垒”的教育领域搞规划，仍然沿袭着部门规划老套路。 规划既然是“中长期” ，是“纲要”，那就首先要把握市场化改革的“大方向”；既然是“改革和发展”规划，就应该很好地把握这两个方面的辩证关系，以“教育改革”为先导、为动力、为重点，带动、推动和互动“教育发展”，千万不能本末倒置！我注意到发布的《公告》共列举了36个问题，可以说是面面俱到，而“教育体制改革”只是作为一个很不显眼的议题(排在第26位)“淹没”在其中。从这个细节足以看出，教育体制改革这个头等重要大事，在规划“起草”和“编制”者心目中所处的位置。 说到教育改革大方向，其实很简单，那就是：“政府的归政府、学校的归学校，社会的归社会”。教育部如果不想被立刻取缔的话，那就必须敢于大胆地革自己的命，彻底转换长期以来因循守旧的行政管理套路。首先要把工作重点彻底转到国民素质教育和基础义务教育方面来，将高等教育彻底放开，将办学事务、特别是教学管理事宜完全彻底干净地还给学校，将投资办学的机会还给全社会、特别是民间资本开放， 尽快形成“政府宏观间接调控，学校多元自主办学，各方社会力量协同”的教育体制新框架。 简言之，未来中国教育改革和发展的基本方向就是：要多元化，不要大一统；要民自主，不要官本位；要公平竞争，不要行政垄断；要“以人为本、成人为先”，不要“神龙鬼凤，畸形发展”；要低中端化、大众化，不要畸形科举化、精英贵族化。如是，教育兴，国家幸，而民众之大运也。■ 郭英剑：中国从美国教改中借鉴什么 教育部之于大学，应该从目前的“领导”角色，逐步向“管理”角色转换，最终的目标是代表国家对公立高校进行“监督”与“评估”，使之保证为国家培养出需要的人才来。 美国探讨高教症结 美国高等教育界都在探讨作为世界高等教育的强国，如何完善其高等教育体制、继续保持其领袖地位，这些问题成为美国教育界官员以及教育家都在深入思考的问题。 现任美国教育部部长玛格丽特·斯佩林斯于2005年宣布成立一个“高等教育未来委员会”(又称“斯佩林斯委员会”)，负责研究国家层面上的改革战略，改革中学后教育(post-secondary education)。斯佩林斯所以成立委员会专门研究高等教育，其背后的动机很明显，就是担心美国的高等教育体制会逐渐衰落，无法为美国在全球化的激烈竞争中提供强有力的人才保障。 “斯佩林斯委员会”经过调研后拿出了一个报告《对领导能力的检验：规划美国高等教育的未来》。《报告》说，高等教育虽然早已成为美国最伟大的成功故事之一了，但是近年来，外国的高等教育体制正在赶超我们，此时此刻，教育对于我们集体的繁荣来说比任何时候都显得更为重要了。接着，“报告”对美国的高等教育提出了严厉的批评。其最主要的观点如下： “太多的美国人得不到他们需要的、也是应该得到的教育。”“报告”认为，高中与大学衔接不上，导致高中毕业生达不到大学的要求。而在大学里面，很多学生却拿不到学位，这其中的部分原因是大部分高校不愿为自己学生的成功承担责任。 更糟糕的是，“有令人不安的数据显示，许多业已拿到学位的毕业生实际上并没有能够掌握阅读、写作与思考的能力，而这些是我们期望大学毕业生所要掌握的。”报告指出，造成上述问题的原因在于，大学教育的“成本与质量，缺乏一种清晰、可靠的信息”，同时，“问责机制的明显缺失”无法“保障高校能够成功地培养出学生来。”无论是家长还是学生，“都没有确凿的证据，在高校里学生究竟学到了多少东西，或者在一所高校是否比在另一所高校学到的东西要多，因此，也就无法在不同的高校之间进行对比了。” 美国高教改革 为了解决这些问题，“斯佩林斯委员会”提出了一系列的改革措施。集中在4个领域之中： a c c e s s(“途径”或说是“通道”问题)，affordability(支付学费的问题)，quality(教学质量的问题)，accountability(信息透明的问题)。 “报告”在谈到“access”的问题时说，高校与高中之间缺乏沟通与交流是导致问题的根源之一。据称，大约47%的大学教师都认为，学生对大学中的写作课程准备不足，而与此相反，大约90%的高中教师则认为他们的毕业生准备好了。为此，“报告”提出，要在高校与高中之间加强沟通。为了达到这个目的，“报告”号召和鼓励进行早评估，由此可以确定学生为上大学所做的准备是否正确。另外，“报告”还提出，要更广泛地公开大学水准的相关课程要求与资源，以使更多的人有机会接触到高等教育。 关于“affordability”，“报告”主要讨论了低收入家庭和少数族裔的学生是否上得起大学的问题。“报告”说，“有足够的证据显示，同样优秀的年轻人，家境不富裕者上大学的比例要远远低于家境富裕者。”为了改变这种现状，“报告”建议简化申请手续，鼓励更多的人申请经济资助。 关于“quality”，“报告”敦促高校采用创新的理念去寻求新的教学方法，比如远程教育等，以此提高高等教育的质量。 关于“accountability”，“报告”认为，要提高透明度，“高等教育机构应该运用质量评估的数据评价学生的学习”，而这些评估数据应该向社会公开。为此，“报告”建议要建立一个公共的数据库，研究者和公众都可以看到它，以此改变过去不透明的状态。 自从玛格丽特·斯佩林斯上任以来，她就致力于美国的大学如何能够做的更好，以适应国家更高的要求。她所以成立“高等教育未来委员会”，目标非常明确，就是要让学生上得起大学，付得起学费，大学要对自己的表现承担更多的责任。应该说，美国在国家层面上已经为此作了一些努力和改变。国会在上个学年度提高了“裴尔赠款”(Pell Grant)(最主要的联邦赠款计划)的最大值6个百分点，这是4年来的首次提高。 美国教育部制定了一个更加具体的推行“报告”建议的短期和长期目标，最主要的内容包括提高助学金制度的申请效率，使更多的人能够接受高等教育，确保高中毕业生为上大学做好了准备。具体的措施主要有两条： 第一，要简化“联邦学生助学金资助免费申请”(FAFSA)的程序，而且要在高中毕业生毕业当年的春天之前，就告知他们是否有资格申请助学金。第二，建议高校考虑采用标准化考试及其它方法，以提高其教育质量，同时提高公信力。扩充现有的“高等教育综合数据系统”(Integrated Post Secondary Education Data System)，努力推动对各个高校“表现”(performance)的评估，使公众可以比较大学之不同。 中国之借鉴 美国的“高等教育峰会”所以要敦促公立大学加以改变，因为在美国，人们越来越相信，国家经济是否健康发展与其教育实力有着越来越密切的关系。 虽然中国的高等教育体制与美国的有所不同，但在公立教育体制方面，还是有很多可借鉴之处的。中国的高校以公立大学为主，如何使高校的发展为中国在全球化竞争中培养优秀的人才，也确实值得教育官员和教育工作者站在国家战略的高度认真加以思考。 从美国教育界的现行状况以及他们的思考，我们至少可以看出或者得出对中国高等教育的这样一些启示： 总体而言，中国高等教育应该更关注美国公立高等教育体制与公立大学的历史、现状及其未来发展。美国的高等教育体制大体上可以分为两类：“公立”和“私立”。为我们所熟知的哈佛、耶鲁等“常青藤盟校”均属于私立大学(或学院)，但我们不应该忽视美国庞大的、同样也很强大的公立大学群体，因为，公立大学乃是美国高等教育的主体。更为重要的是，美国的公立大学与以公立为主的中国的大学所面临的机制有很多一致的地方，很多问题也都大体相似。比如，美国的公立大学，上有美国教育部，下有各个州的州政府与州立法机关，它们对公立大学都有很大的制约作用。同时，公立大学如何为所在州、所在城市的地方经济服务，如果州政府对大学提出各种要求(比如压缩财政经费、增加入学人数)时，大学该如何应对等等，这些都与中国大学所面临的问题有相同的地方。 其次，我国教育部以及各省市的教育领导部门的管理职责以及与高校的关系应该更加明确。现在到了进一步明确教育管理部门的职责和大学的职责的时候了。 从国家层面而言，教育部等行政职能部门对各高校的行政影响力过多、过大。一个值得关注的现象是，教育部门对大学的管理，现在有愈来愈严、愈来愈细的趋势。比如说，教育部除了对各专业出台了相应的标准之外，相继在全国范围内评选国家级“精品课程”、“特色专业”等，导致各省市也在评比相应的省级“精品课程”和“特色专业”。 更有甚者，还在高校里推行全国统一教材，现在，就连研究生的各专业课程都推荐使用统一教材。 实际上， 中国各地区间发展水平不同，各大学的特色不同，教育功能也不尽相同，更不要讲学术水平和师资力量的不同了，一味要求全国课程一致，甚至教材统一，势必会影响到一些大学的发展。在美国的教育思想中，一个很重要的特点就是要培养学生“make a difference”，就是要让学生学着怎样去“与众不同”，而我们的教育现实却使我们的学生“你我都一样”，看不出彼此有什么不同，那么他们如何能够具备未来应对变化多端的社会和千姿百态世界的能力呢？ 第三，在教育部逐步实现职能转换的同时，大学则应承担更多的责任。我认为，教育部之于大学，应该从目前的“领导”角色，逐步向“管理”角色转换，最终的目标是代表国家对公立高校进行“监督”与“评估”，使之保证为国家培养出需要的人才来。作为政府的管理职能部门，教育部以及各省市教育管理部门应该更多地在宏观层面上发挥作用。 教育部对高校要逐渐放手，让大学多去思考自身的使命，同时，也多思考应该为社会发展承担什么样的责任。当然，对于国家一些不发达地区的高等教育，教育部可以给予更多的关注，甚至加强管理也未尝不可，因为它们还是需要一定的引导和国家扶持的。但像目前这样的不仅专业要管，连课程、教材都要管，不应该是它的功能。 与此同时，必须明确的是，作为公立大学，中国的高校应该对国家的未来承担更多的责任。大学应该赋有改革的使命，特别是像北大、清华这样的中国顶尖大学，其实也应该包括“985工程”的大学，它们应该走在改革的最前沿。对于这类大学，教育部完全可以放手。 德国高等教育正在回归社会 把大学还给社会，让大学成为不同集团、利益、人士共同推动社会繁荣和进步的场所。 受访者：何梦笔(德国法兰克福金融与管理学院德中管理学院院长) 史世伟(对外经济贸易大学区域国别研究所研究员) 《中国改革》：德国在历史过程中逐步形成了怎样的教育共识？ 何梦笔：教育是国家的责任，这是德国的原则。在二十世纪五十年代经济高速增长时期之后，德国越来越接受这样的理念：高等教育应该免费由所有公民享用，政府大量投资，支持公立教育。 德国高等教育取得了不断的成功，但是顶尖大学与英美的差距却日益扩大，在大学排行榜上很少看到德国大学。现在，德国政府推出了一些新的计划，支持建立本国的顶尖精英大学，这是新的发展方向。 《中国改革》：德国政府如何来支持建立本国的顶尖精英大学？如何对自己的支持进行管理？ 史世伟：最主要的是通过联邦政府对大学里的精英中心追加科研经费的方式来支持。在德国，大学科研经费的80%来自于政府，其中的60%又来自于联邦政府。不同于平常教授们的科研经费向专门机构申请的方式，这笔支持资金是直接划向那些成为政府支持的精英大学里的精英中心的。能否成为精英大学，由联邦政府和各州政府磋商决定，最后决定时还会考虑州与州之间的政治平衡。而德国研究学会和德国科学委员会则负责对候选大学进行专业评定。在这个过程中，大学的实力以及营销手段都会发生作用。和我国的有关教育工程不同的是，德国大学里的精英中心是凭借多年的实力竞争，是自己先有成就，才会有政府的支持推动。2005年，德国政府启动了精英大学计划。现在，德国一共有9所大学成为了精英大学，共获得5年19亿欧元的额外资助，其中75%由联邦政府承担。 这种由政府出面组织的选择行为近些年也引起了专业评定委员们的反思，有些委员就提议，政府自己直接组织，效率很低，还要考虑政治平衡，不如将钱直接交给德国研究学会(德国两家科研经费划拨机构之一)，由他们来组织相关的工作。 《中国改革》：在德国，政府也对高校实行很具体的过程管理控制吗？ 史世伟：政府虽然来管高校，但不干涉学术，由教授委员会来具体负责学术事务。在德国，中小学教育由教育部来管，大学教育则是由科研部来管，政府的管理主要体现在提供基本的教育经费、科研经费、学生后勤管理以及教授职位任命。大学由州政府来负责管理，所需的教育费用包括教学和教授的工资，也就是大学的日常开支以及大学所需的科研经费有80%由政府提供，联邦和各州政府分摊，其中的约60%由联邦政府提供，其余的由州政府提供。德国大学科研经费由德国研究学会以及德国国际学术交流基金这两个官方的机构通过教授项目申请的方式下拨。大学的后勤事务则交给官方成立的统一的社会化的机构——学生后勤管理委员会，学校里开个小铺或者学生要勤工俭学等事务，都由他们统一来管理。 《中国改革》：德国大学经费的发放以及科研经费的发放以教授为单位，具体情况是怎么样的？ 史世伟：在德国，只有教授才是大学的正式人员，其他都是临时人员，辅助教授来工作。博士生拿到博士论文、还要写水平更高的教授资格论文，获得教授资格再等到有教授退休空出位置之后，才有机会争取到教授职位。德国的教授产生方式很值得推荐，是州科研部将空出的教授职位向全德语世界招聘，一般会在《时代周刊》的周六版专门刊登出招聘信息，大学内部也会刊登。这时候，获得教授资格的或者已经是教授的人都可以去应聘。德国还规定，在本校获得教授资格的不能应聘本校的教授职位。最近我去德国，他们也有了英语世界的美国人去应聘职位。 谁有资格当选教授，由聘任委员会来决定，这由全德语世界的行业权威们组成。他们从应聘者中间选出候选者，然后通过聆听候选者当场报告等方式，集体投票决定排名，一般是第一名当选。 聘任委员会选聘出合格的教授候选人之后，州科研部就会和这个候选人来谈判他的待遇，这包括他自己的待遇以及可以聘用的助手数量。一旦谈判成功，成为教授，就会成为公务员，宣誓效忠宪法，终身拥有这个资格。如果，第一名拒绝了本次教授位置，第二名就有机会当选。德国也有企业赞助的教授的位置，但非常少。在德国，教授们虽然都要效忠于宪法，但只要不做分裂国家的行为，还能经常发出一些自由的批判政府的声音和主张。 虽然是公务员，德国教授的待遇有单独的一套序列，基本上会有一个上下浮动的额度，因此需要谈判。但这种总量管理的方式也导致德国的教授实在非常少，师生比严重失衡，一所大学的经济系有5000多学生，但也只有39个教授，一位著名的讲营销的教授，听他课的有2000人，学生们提问题都要抓阄。更有意思的是，每周两次的和教授交流问题时间，也需要提前预约，预约的名单很长很长，因此交流问题时，教授就会时不时的看表。现在德国也在改革，比如设置年轻教授职位。 因为是教授治校，德国大学里的行政人员很少。在德国，一个学院一般会有两个院长，学院院长和学生院长，有的学院还有学术院长。院长有秘书，协助院长来做事。当院长是教授们的一项公益，大家轮流当，没有额外的资金补贴。 在德国，一个大学只有校长一人是全职，其余几个副校长全部是兼职，钱很少。一般是那些55岁以上、有些学术成就、当两届之后就会退休的教授来担任。校长的产生是由教授、管理人员和学生共同组成的教授委员会选举产生的。教授委员会负责学校的学术事务。 《中国改革》：相比于美国，德国的高等教育主要还是由政府来支持的。这似乎限制了德国高校的发展。 何梦笔： 看全球高等教育发展的历史，其中很重要一点是任何一个国家政府都很乐意对高等教育进行控制，非常重要的一点是政府倾向于控制社会的精英。另一个角度看，社会精英也很高兴被政府控制，很愿意和政府结成这样一个同盟，倾向于支持他们在目前社会中的状态和等级。 近些年来，德国政府和德国公立大学的领导层，认识到需要对德国的公立大学的组织结构和管理模式进行改革。比如北威州就进行一项改革，通过大学自由法，让大学放开手脚进行改革。这个法律的核心内容是，在法律颁布之前，教授的身份是政府雇员之一，只是在不同的大学工作。改革之后，教授不再是政府的雇员，是大学的雇员。 大学独立之后，政府会鼓励这些大学从外部获得资金来源，不管是从社会公众还是从企业那里获得资金。在这个新的法案中，还有一项意义重大的变革，政府对大学的监管只是负责它的法律问题，只有出现法律问题的时候，政府才介入。而对于非法律问题，如研究战略，招收学生等大学内部的问题都与政府无关。每个大学都有一个决策机构，相当于监事会或者是监事委员会，其成员至少有50%来自于社会和企业，甚至可能监事会主席是私人，而不是全来自于政府。可以说，大学现在越来越多被德国的州政府推向了社会，由社会来管理，而不是政府全面管理了。 《中国改革》：哪些因素影响到了德国公立高校的这些变革？ 何梦笔： 很多教育观察者都认为，私立大学对德国的高等教育做出了卓越的贡献，这是在质量意义上。私立大学在教学方面非常灵活，能够迅速做出很多变革和更新，会引入一些新的教学主题，新的教学模式和方法，会不断采纳一些非常新的组织管理模式。 但德国的私立大学还是占据非常微小的数量。目前，德国高校334所大学，有56家私立大学，有43所教会学校，只有3%的德国学生是在私立大学中就学的。真正的私立综合性大学其实只有两个。最主要原因就资金缺乏。私立大学要提高学费，但这在德国是很敏感的政治问题，德国体制是免费提供教育，德国的政党、政治家、民众都很厌恶提高学费，也不希望看到私立大学成功，因为如果私立大学成功了，人们就会说私立大学可以良好运转，就会伤害人们对于免费公立教育的信仰。 当然，并不能够通过经济学分析得出到底是私立教育好，还是公立教育好，只能从实证角度提供这样一个结论：两个混在一起最好，既可以有公立大学，也可以有私立大学，既可以有政府资金来源，也可以有私人的资金来源，很类似美国的情况，让不同的经济力量去发挥作用，尽可能给予这个行业最大程度的自由，从而获得一个多元统一的大杂烩，这样会有一个很好的结果。 教育私有化并不是把一个东西变成私有的那种私有化，是借鉴私人部门的创新性和市场力量，推动它的变革。我们要重新界定公立大学的“公共”的含义，虽然是政府持有，但更多是把大学还给社会，让大学不再受到政府过于繁复、不必要的监管和行政指导，让社会发挥更大的作用来管理大学。公立和私立已经不重要，重要的是我们能够使大学成为社会上不同集团，不同利益，不同人士进行互动的场所而共同推动社会进一步的繁荣和进步。 | 
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